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DFG-Antrag 2007-2010

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Die im Text zitierte Literatur finden Sie im Literaturverzeichnis

Forschungsprogramm 2007-2010
Der Wandel von Staatlichkeit – die ursprüngliche Konzeption

Während der noch laufenden ersten Antragsphase konzentrieren sich die Teilprojekte darauf, den Wandel von Staatlichkeit in der OECD-Welt gemäß einer gemeinsamen Konzeption zu beschreiben. Diese Konzeption hat einen doppelten Zweck. Zum einen leitet sie die interdisziplinäre Zusammenarbeit der am Sfb beteiligten unterschiedlichen staatswissenschaftlichen Disziplinen an: Die eine Hälfte der Teilprojekte entstammt der Politikwissenschaft, während die andere Hälfte der Teilprojekte vor allem in der Rechtswissenschaft und auch in der Ökonomie und der Soziologie beheimatet ist. Die gemeinsame Konzeption gibt den einzelnen Projekten ein interdisziplinäres Beschreibungsraster vor, das sie zusammen führt, ohne sie zur Preisgabe disziplinärer Eigenheiten zu zwingen. Zum anderen beugt die einheitliche Konzeption drei Gefahren der Analyse grundlegender sozialer Wandlungsprozesse vor (Caporaso 2000b, 4):

• Die Gefahr der Überabstraktion wird vermieden, indem die Analyse des Wandels von Staatlichkeit an eine historisch konkrete Gestalt von Staatlichkeit gebunden wird: den demokratischen Rechts- und Interventionsstaat (DRIS) der 1960er und 1970er Jahre.
• Der Gefahr der Überaggregierung wird begegnet, indem der Wandel von Staatlichkeit nicht in der Totalen in den Blick genommen wird, sondern getrennt nach vier verschiedenen Dimensionen moderner Staatlichkeit: der Ressourcen-, der Rechts-, der Legitimitäts- und der Wohlfahrtsdimension.
• Der Gefahr der Dichotomisierung wird schließlich entgangen, weil der Wandel von Staatlichkeit als graduelle Verschiebung entlang zweier Achsen konzeptualisiert wird: einer räumlichen Achse, auf der Verlagerungen von Staatlichkeit zwischen nationalstaatlichen und internationalen Institutionen untersucht werden, und einer modalen Achse, auf der Verlagerungen zwischen staatlichen und privaten Institutionen analysiert werden.

Wider die Überabstraktion: Staatlichkeit im DRIS
Um bei der Analyse des Wandels von Staatlichkeit die Gefahr der Überabstraktion (Caporaso 2000b) zu vermeiden, misst der Sfb den Wandel am Maßstab einer historisch konkreten Erscheinungsform von Staatlichkeit, nämlich der des demokratischen Rechts- und Interventionsstaates, des DRIS, wie er sich in den 1960er und 1970er Jahren ausgeformt hat.

Dabei ist für die Konzeption des Sfb ein Staatsverständnis zentral, nach dem der Staat eine spezifische Institution ist, die auf einem definierten Staatsgebiet für ein definiertes Staatsvolk auf die Erbringung normativer Güter spezialisiert ist (Poggi 1990; Zürn & Leibfried 2005, 2006). Dabei sollen hier als normative Güter solche Leistungen bezeichnet werden, deren Erbringung eine Gemeinschaft für sich als Ganzes für zentral hält. Das, was als normatives Gut betrachtet wird, kann sich dementsprechend wandeln, so dass sich im Ergebnis oftmals auch die Staatstätigkeit entsprechend verändert (Grimm 1990, 1994a, b, 2004; Willke 1987, 1992).

Der DRIS des Goldenen Zeitalters hat für sein Staatsgebiet und sein Staatsvolk die Letztverantwortung für die Erbringung normativer Güter. Letztverantwortung bedeutet nicht zwingend, dass der Staat diese Güter ganz allein produziert, wohl aber, dass ihm jeder tatsächliche oder wahrgenommene Mangel bei der Bereitstellung dieser Güter zugerechnet wird. So trägt der Staat beispielsweise Letztverantwortung für normative Güter wie die Kriminalitätsbekämpfung oder die Arbeitsvermittlung, obwohl an ihrer Produktion auch nicht-staatliche Agenturen wie Europol oder private Arbeitsvermittlungsdienste beteiligt sind. Wenn irgendetwas schief läuft, die Kriminalität überhand nimmt oder die Arbeitsvermittlung stockt, dann kann der Staat seine Verantwortung nur begrenzt oder gar nicht auf diese mitbeteiligten Stellen abschieben, sondern muss selbst einstehen und sich um die Behebung der Missstände kümmern.

Der DRIS des Goldenen Zeitalters war insofern ein ganz besonderer Staat, als ihm nicht nur die Letztverantwortung für die Bereitstellung normativer Güter zugeschrieben wurde, sondern er diese Güter tatsächlich zum allergrößten Teil auch selber produziert hat: Er traf, wie Schuppert (2005b) es nachgezeichnet hat, fast alle hinsichtlich der Erbringung normativer Güter wichtigen Entscheidungen selbst (Entscheidungsverantwortung) und war zumeist auch mit der operativen Organisation der Gütererbringung betraut (Organisationsverantwortung). Der Staat trug also nicht nur die Letztverantwortung für den Fall des Scheiterns, sondern auch weitgehend die Alleinverantwortung für die Produktion (Rokkan 1975, 2000). Gesellschaftliche Institutionen (Verbände, Vereine und Kirchen) ebenso wie internationale Institutionen (die Vereinten Nationen oder die Europäische Gemeinschaft) waren zwar hier und da an der Erbringung normativer Güter mitbeteiligt, doch sie spielten gegenüber dem Staat eine klar untergeordnete Rolle. Der DRIS behielt die Letzt- und Alleinverantwortung.

Der Wandel von Staatlichkeit soll vor dem Hintergrund dieses historischen Staatstyps, dem DRIS des Goldenen Zeitalters, und im Kontrast zu ihm, untersucht werden. Dabei wird insbesondere gefragt, ob sich die Verantwortung für die Erbringung der jeweils anerkannten – bislang vom Staat erbrachten – normativen Güter gewandelt hat. Wird diese Verantwortung vermehrt in nicht-staatliche, insbesondere private bzw. internationale Institutionen verlagert? Erhalten solche Institutionen bei der Erbringung normativer Güter Entscheidungs- oder Organisationsverantwortung und dringen sie damit in die staatliche Alleinverantwortung ein oder übernehmen sie sogar Letztverantwortung?

Wider die Überaggregierung: Dimensionen der Staatlichkeit
Um die Gefahr der Überaggregierung zu verringern, wird der Wandel von Staatlichkeit in vier verschiedenen Dimensionen getrennt voneinander betrachtet, nämlich der Ressourcen, des Rechts, der Legitimation und der Wohlfahrt. Jede dieser Dimensionen umfasst ein zentrales Bündel normativer Güter, für deren Erbringung der Staat in einer schließlich im DRIS kulminierenden historischen Entwicklung nicht nur die Letztverantwortung zugewiesen bekam, sondern auch die Entscheidungs- und auch die Organisationsverantwortung zunehmend auf sich konzentrierte, also Alleinverantwortung besaß:

• Ressourcendimension und moderner Territorialstaat: Die Entwicklung der Verantwortungskonzentration beim modernen Staat begann in der Ressourcendimension. In der frühen Neuzeit kam es zunächst in Frankreich und England, dann aber in ganz Europa, über einen teilweise erbittert geführten Ausscheidungskampf zu einer Konzentration der Gewaltmittel beim Staat. Der entstehende moderne Territorialstaat erhielt damit die Letztverantwortung für die Sicherheitserzeugung sowie die Steuereintreibung und konzentrierte auch die darauf bezogene Entscheidungs- und Organisationsverantwortung auf sich (Bobbitt 2002; Elias 1969; Giddens 1985; Tilly 1985).
• Rechtsdimension und souveräner Rechtsstaat: Beginnend im 17. Jahrhundert folgte die Verantwortungskonzentration in der Rechtsdimension. Der Staat gewann für das Rechtssystem schrittweise nicht nur die Entscheidungs- und Organisationsverantwortung, sondern auch die Letztverantwortung. Er wurde zur höchsten Rechtsquelle und zum zentralen Rechtsgaranten, freilich um den Preis, nicht in das Recht anderer Staaten eingreifen zu dürfen. Darüber hinaus wurde die staatliche Herrschaft zunehmend in Recht gegossen und an Recht gebunden. Es entstanden damit zunächst der absolutistische und später der moderne Rechtsstaat (Böckenförde 1991; Dyson 1980; Grimm 2004; Herzog 1997; North 1986, 1990; Prodi 2003; Spruyt 1994).
• Legitimationsdimension und demokratischer Nationalstaat: Im 19. und 20. Jahrhundert schließlich erfasste die Verantwortungskonzentration auch die Legitimationsdimension. Der Staat gewann mit Nationalismus und Demokratie eine veränderte politische Legitimationsgrundlage. Der Staat wurde zum Ausdruck der demokratischen Selbstbestimmung der Nation und war damit für alle politischen Legitimationsprozesse letztverantwortlich (Anderson 1991; Elias 1969; Gellner 1991; Hobsbawm 1990). Er wurde zum zentralen Adressat politischer Legitimationsforderungen und zugleich die wichtigste politische Legitimationsquelle.
• Wohlfahrtsdimension und Interventionsstaat: Schließlich dehnte sich die Verantwortung des Nationalstaates auf die Wohlfahrtsdimension aus. Im 19. Jahrhundert dienten die Eingriffe des Staates in das Wirtschaftsgeschehen vor allem der Marktschaffung: Der Staat beseitigte interne Marktbarrieren und schuf damit die Voraussetzungen einer nationalen Volkswirtschaft. Im 20. Jahrhundert wurde der Staat zunehmend auch für die Marktlenkung und Marktkorrektur in die Verantwortung genommen. Es entstand der soziale Interventionsstaat, dem nicht nur die Letztverantwortung für alle möglichen sozialen und ökonomischen Wohlfahrtsbelange zugewiesen wurde, sondern bei dem sich auch die Entscheidungs- und Organisationsverantwortung für soziale Sicherung und wirtschaftliche Steuerung konzentrierte (Alber 1982; Flora 1986-87; Flora & Heidenheimer 1981; Rieger & Leibfried 2003).

Der DRIS der 1970er Jahre unterscheidet sich also von historisch früheren Staatsformen ebenso wie von Staaten jenseits der OECD-Welt dadurch, dass er für alle vier Dimensionen moderner Staatlichkeit nicht nur die Letztverantwortung übernimmt, sondern auch die Entscheidungs- und Organisationsverantwortung auf sich konzentriert, letztlich also annähernd Alleinverantwortung besaß. Der DRIS ist in seinem Goldenen Zeitalter auf seinem Staatsgebiet und für sein Staatsvolk die bedeutendste Rechtssetzungs- und Rechtsprechungsinstanz, er verkörpert den wichtigsten Adressaten von Legitimationsforderungen und zugleich die wichtigste politische Legitimationsquelle, er ist der bedeutendste Wohlfahrtsgarant, der Marktversagen reguliert und als ungerecht empfundene Marktergebnisse korrigiert, und schließlich verfügt er über eine überragende Ressourcenausstattung – Gewaltmittel, Steuererträge und Zugriff auf Menschen. Dabei entwickelte freilich jeder Staat ein je eigenes Rechtssystem, einen je eigenen Legitimationsmodus, ein je eigenes Wohlfahrtsregime und auch eine je spezifische Ressourcenkontrolle. Die großen Varianzen, die etwa zwischen Föderal- und Zentralstaaten bei der Ressourcenkontrolle bestehen (u.a. Rodden 2004; Benz & Lehmbruch 2001; Obinger, Leibfried & Castles 2005a), zwischen civil-law-Staaten und common-law-Staaten in der Rechtsdimension noch existieren (Makesinis 2000), sich zwischen präsidentiellen und parlamentarischen Demokratien (M.G. Schmidt 2000; Dahl 1998; Lijphart 1999) in der Legitimationsdimension entwickelt haben oder zwischen angelsächsischen und skandinavischen Wohlfahrtsregimen (Castles & Mitchell 1993; Esping-Andersen 1990; Kaufmann 2003; zuletzt Pontusson 2005) bestehen, sind für den DRIS mithin konstitutiv.

Wider die Dichotomisierung: Achsen des Wandels
Um der möglichen Komplexität des Wandels von Staatlichkeit gerecht werden zu können, wird nicht nur zwischen drei Verantwortungsformen (Letztverantwortung, Entscheidungs- und Organisationsverantwortung) bei der Erbringung normativer Güter und vier Dimensionen (Recht, Legitimation, Intervention/Wohlfahrt und Ressourcen) der Erbringung dieser Güter unterschieden, sondern auch zwischen zwei Achsen, auf denen sich die Verantwortung für die Erbringung normativer Güter verändern kann. Mit Blick auf die räumliche Achse wird analysiert, ob in der Rechts-, Legitimations-, Wohlfahrts- oder Ressourcendimension grundlegende Internationalisierungsprozesse auszumachen sind. Verlagert sich die Verantwortung für die Erbringung normativer Güter zunehmend von nationalstaatlichen auf internationale Institutionen? Zugleich wird in den Teilprojekten aber auch geprüft, ob sich Verantwortlichkeiten bei der Erbringung normativer Güter, die bereits früher in internationalen Institutionen zu finden waren, nunmehr wieder stärker bei nationalstaatlichen Institutionen konzentrieren. Darüber hinaus werden auf einer modalen Achse Verlagerungsprozesse zwischen privaten (bzw. gesellschaftlichen) und staatlichen (bzw. halbstaatlichen) Institutionen in den Blick genommen. Dementsprechend wird untersucht, ob sich bei der Erbringung normativer Güter tatsächlich die oftmals behauptete Privatisierung ausmachen lässt. Aber auch hier werden gegenläufige Verlagerungsprozesse in den Blick genommen, wonach Verantwortung für die Erbringung normativer Güter, die ehemals in privaten oder gesellschaftlichen Institutionen verortet war, nun vermehrt von nationalstaatlichen Institutionen wahrgenommen wird.

Um der möglichen Komplexität des Wandels gerecht zu werden, wird darüber hinaus auch untersucht, ob sich in Verbindung mit den oben angesprochenen Verlagerungsprozessen die Varianz zwischen unterschiedlichen Staaten verringert oder aber vergrößert. Analysiert wird, ob sich im Rahmen etwaiger Verlagerungsprozesse die Staaten einander angleichen oder ob sie zunehmend verschiedener werden, ob sich der Korridor von Staatlichkeit verengt oder verbreitert. Auf der modalen Achse wird analysiert, inwieweit Privatisierungs- und/oder Verstaatlichungsprozesse zu Konvergenz (Knill 2005; Knill & Holzinger 2005) beitragen, weil nunmehr alle Staaten die Verantwortung für die Erbringung normativer Güter gleichermaßen auf staatliche und gesellschaftliche Institutionen verteilen. Aber es wird in diesen Teilprojekten auch untersucht, ob diese Privatisierungs- und/oder Verstaatlichungsprozesse möglicherweise sogar in eine zunehmende Divergenz zwischen den Staaten münden. Darüber hinaus wird auf der räumlichen Achse erhoben, ob Internationalisierungs- und/oder Renationalisierungsprozesse mit einer Konvergenz unterschiedlicher Staaten verbunden sind. Analysiert wird, ob die Verlagerung der Verantwortung für die Erbringung bestimmter normativer Güter in internationale Institutionen von allen Staaten gleichermaßen getragen wird. Dabei wird aber auch untersucht, ob durch die Internationalisierungs- bzw. Renationalisierungsprozesse bestehende Divergenzen zwischen unterschiedlichen Staaten weiter akzentuiert werden.

Drei Leitthesen zum Wandel von Staatlichkeit
Die gemeinsame Konzeption besteht aus drei Komponenten: erstens, dem historischen Vergleichsmaßstab des DRIS; zweitens, den vier Dimensionen von Staatlichkeit; und, drittens, den zwei Achsen des Wandels, auf denen sich Verantwortung verlagern kann. Diese Konzeption gibt den analytischen Rahmen für die Arbeit des Sfb in der ersten Antragsphase vor. Angeleitet wird die Arbeit dabei von drei gemeinsamen Leitthesen:

• Die Verlagerungsthese: Gemäß dieser Leitthese kommt es zu einer Verlagerung der Verantwortung bei der Erbringung normativer Güter. Während für den DRIS der 1970er Jahre die Letzt- und Alleinverantwortung für die Erbringung normativer Güter in den Institutionen des Staates kennzeichnend war, erwarteten wir für die 1980er, 1990er und 2000er Jahre eine schrittweise Verlagerung von Verantwortung auf internationale und private Institutionen (Zürn & Leibfried 2005, 2006). Der DRIS büßt seine Alleinverantwortung bei der Erbringung normativer Güter ein.
• Die Korridorthese: Diese Leitthese besagt, dass sich in Verbindung mit den angesprochenen Verlagerungsprozessen der Varianzkorridor verschiedener institutioneller Gestaltungsformen des Staates verengt (Rothgang u.a. 2006). Die konzentrierte Verantwortung für die Erbringung normativer Güter konnte beim DRIS der 1970er Jahre innerhalb eines vergleichsweise breiten Korridors von Staat zu Staat je unterschiedlich institutionalisiert sein. Doch wir erwarten, dass sich der sich darin ausdrückende politische Gestaltungsspielraum über die nationalen Institutionen – das Rechtssystem, die Legitimierung, das Wohlfahrtsregime und auch die staatliche Ressourcenbewirtschaftung – in den 1980er, 1990er und 2000er Jahren verringert hat. Es kommt also über verschiedene Staaten hinweg insofern zu Konvergenzprozessen, als alle Staaten gleichermaßen private und internationale Institutionen in die Erbringung normativer Güter einbeziehen.
• Die Zerfaserungsthese: Diese Leitthese drückt die Erwartung aus, dass die Verlagerungsprozesse und die mit ihnen verbundenen Korridorentwicklungen in den unterschiedlichen Dimensionen von Staatlichkeit in unterschiedliche Richtungen laufen. Die im DRIS konzentrierte Allein- und Letztverantwortung bei der Erbringung normativer Güter geht verloren, ohne dass sich jenseits des Staates ein neues Verantwortungszentrum herausbildet, das dieses Verantwortungsbündel vollständig übernimmt. Die Produktion normativer Güter zerfasert insofern, als sie zunehmend zwischen national-staatlichen, internationalen und gesellschaftlichen Institutionen geteilt und von diesen mehr oder weniger getrennt voneinander wahrgenommen wird.

Um die drei Leitthesen zu untersuchen, ist der Sfb so zugeschnitten, dass jedes Teilprojekt in einer Dimension von Staatlichkeit – Recht, Legitimation, Wohlfahrt und Intervention, und Ressourcen –, etwaigen Verlagerungsprozessen in den letzten drei Jahrzehnten auf zumindest einer der beiden Achsen, also der räumlichen oder der modalen, nachgeht und ggf. die damit verbundenen Korridorveränderungen untersucht. Dabei befassen sich jeweils ungefähr vier Teilprojekte mit Verlagerungsprozessen und Korridorentwicklungen in einer Dimension von Staatlichkeit. Die Teilprojekte der A-Säule untersuchen den Wandel von Staatlichkeit in der Rechtsdimension, die Teilprojekte der B-Säule den Wandel in der Legitimationsdimension, die Teilprojekte der C-Säule den in der Wohlfahrtsdimension und die Teilprojekte der D-Säule den in der Ressourcendimension.

Weiterlesen: Der Wandel von Staatlichkeit – erste Ergebnisse